《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确界定了21世纪海上丝绸之路的重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。在具体建设上，强调以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道，并明确提到重点加强上海、天津、宁波-舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等15个沿海港口建设。

      显然，尽管21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带共享一些基本理念、共建原则、框架思路和合作重点，但21世纪海上丝绸之路所涉及的事务更单一，主要是围绕海洋做文章，强调在港口建设、运输通道以及海洋发展与安全等问题上下工夫，核心是建设海洋命运共同体。不难看出，中国所倡议的两条海上丝绸之路共同经过南海，南海在21世纪海洋丝绸之路建设中居于极其重要的战略地位。与此同时，南海又面临着复杂的国际形势，各种争端不断，近期围绕中国在南沙群岛进行的岛礁建设问题，几乎引发了一场中美的新对抗，美国一架P-8A“海神”反潜侦察机在5月20日突然飞越中国正在开展建设活动的南海岛礁上空，遭到中国海军8次警告，美国国防部长也频频喊话，对中国施压，刚刚闭幕的香格里拉对话会更是成为舆论的焦点。不少人开始担心有可能逼近中美一战的临界点，而中美关系变化可能引发的地区局势紧张，更是令人忧虑南中国海秩序的未来，让人也对21世纪海上丝绸之路的前景感到悲观。因此，如何巧妙化解和缓和目前困扰中国的海洋争端，缓和南中国海以及21世纪海上丝绸之路沿线地区的局势，建设一条通畅安全高效的运输大通道，将是21世纪海上丝绸之路建设的重要课题。

      一、为什么重视15个港口城市？

      根据三部委的愿景和行动规划，21世纪海上丝绸之路实际上包括两条：一是中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲和非洲。二是中国沿海港口过南海到南太平洋，延伸到大洋洲和拉丁美洲。无论是那一条运输通道，都离不开现代化港口的支持，离不开现代化港口所要求的现代化城市。要建设一条通畅、安全和高效的运输大通道，关键在于能否建立起高效便捷的港口网络。在这一问题上，浙江宁波-舟山港做出了重要探索。

      港口是水陆交通和物流的枢纽，在一国国民经济中居于十分的特殊地位，历来有国家“门户”、“窗口”、交通“枢纽”之称，处在中国对外开放的最前沿地带。回顾海上丝绸之路兴起的历史，与港口发展有着直接的联系。在明朝时，朝廷在宁波设立市舶司，是全国三大市舶司之一，成为“海上丝绸之路”的东方始发港。宁波市是一座因港而兴的城市，以港兴城、港城相长，是世界港口城市发展演变的普遍规律。宁波城市兴旺与否，与宁波港的发展有着休戚相关的关系。从历史发展来看，宁波的发展与对外开放和宁波港的兴衰具有十分密切的联系。自改革开放以来，历届宁波市委、市政府均强调“以港兴市、以市促港”的发展战略，将建设现代化国际港口城市作为宁波市发展的主导战略。自1984年以来，宁波的对外开放度不断提升，相继被国家列为沿海开放城市、计划单列市、副省级城市等，宁波港也被国家确定为14个对外开放港口之一，被列入国家重点开发建设的四大深水中转港之一，港口吞吐量大幅度跃升，尤其是集装箱吞吐量每年以40%一50%的速度递增，港口国际化程度不断提升，

      适应宁波港快速发展的需要，宁波市首先重视建立与国际接轨的经济体制与运行机制，拓宽国际联系通道，增强城市国际化对接能力。因此，2002年起，宁波港就通过宁波港与中远、马士基、地中海航运等航运巨头建立了战略合作关系，合资共同兴建或联合经营现代化集装箱码头，吸引全球排名前30位的航运公司落户宁波港，打造可靠泊全球最大1.8万标准箱集装箱船舶码头，实现了大港与大船的强强合作。同时，宁波港与美国、爱沙尼亚、波兰、巴西、西班牙、马来西亚、韩国等７个国家的12个港口缔结为友好港，推进管理、技术等多元化的交流合作，推进战略合作，以航线为纽带、以利益为基础，与世界主要港口建立形式多样、机制灵活的友好合作关系，加深、加强业务交流与合作，与世界上100多个国家和地区的600多个港口开展了贸易运输往来，逐步向港口联盟转型，争取使宁波港成为全球物流运输网络的枢纽节点和太平洋西海岸的深水物流中转基地、增值服务中心。此外，通过友城渠道，深化港口合作程度，拓展与法国鲁昂、波兰的斯坦万格和的里雅斯特（意大利著名自由港）等现有国际友城的港口合作领域，争取成立港口城市国际合作联盟、申办国际港口城市协会的年会等当时拓宽与相关国际港口城市的联系渠道。从2008年开始，宁波举办宁波国际港口文化节，不断提升宁波在国际港口中的战略影响力。同时，在成功举办“新加坡·宁波周”的基础上，宁波还参与举办了“日本·宁波周”和“欧洲·宁波周”等大规模经贸交流活动，共达成３０多个经贸合作项目。截止到2014年7月，宁波与美国、德国、英国、意大利、韩国等国家建立了11对国际友好城市，国际友城已有46个，其中市本级30个，推动港口友好合作全球化、网络化、联盟化。

      在拓展宁波港国际化网络的同时，宁波还重视对接国家战略，积极加入到国家重大战略规划之中，充当中国改革开放的排头兵。2008年2月，国务院正式批准浙江省设立宁波梅山保税港区，这是中国迄今批准设立的第5个保税港区，宁波市抓住这一机遇，以自由贸易区的标准提升宁波港的国际化水平，推进与世界港口的战略合作，增强港口的国际竞争力。随着国家启动21世纪海上丝绸之路战略，宁波市立即明确了建设21世纪海上丝绸之路先行区的战略，并组织相关部门进行前期调研，并及时与国家发改委等部门沟通，争取将国家战略覆盖宁波。为此，宁波计划加快与东盟国家海运通道建设，推进21世纪海上丝绸之路沿海港口互联互通，积极发挥宁波作为APEC港口服务网络秘书处成员单位的作用，扩大港口开放合作，推动完善中国—东盟港口城市合作网络和机制，加快与东盟港口建立友好港口，鼓励宁波企业到东盟国家参股港口建设；构建21世纪海上丝绸之路客货运“穿梭巴士”，促进相互贸易往来；开通海上邮轮，形成海上丝绸之路旅游圈；积极推进“海上驿站”建设，为海上丝绸之路提供安全的通道保障。

      所有这些努力，都极大地推动了宁波港的发展。在1949 年，宁波全港的货物吞吐量仅 4 万吨。然而，到 2012 年底，宁波港已建成生产泊位 330座，包括万吨级以上大型泊位 74 座，其中 5 万吨级以上至 25 万吨级的特大型深水泊位 44 座，是中国大陆大型和特大型深水泊位最多的港口。2013年宁波港货物吞吐量4.96亿吨，成为全球吞吐量最大的港口，其中，集装箱吞吐量1677.4万标箱，箱量排名保持大陆港口第三位、世界港口前六，宁波港域集装箱班轮航线达 235 条，月均集装箱航班约1200班，最高月航班1243班，宁波-舟山港已经成为具有世界影响力的重要大港。

      总结宁波港口发展的实践，不难发现宁波成功的秘诀在于两条：一是将港口优势用足用好。宁波是一个港口城市，有着明显的港口区位优势，在对外交往上也围绕港口和通道做文章。对宁波而言，只要将港口做活了，城市发展的整盘棋就活了，历届宁波市委市政府牢牢把握努力建设一个现代化的国际港口城市这条主线索，最终取得了巨大成功。二是主动对接和服务国家战略。尽管宁波港具有悠久的历史，但真正焕发出巨大能量还是改革开放以来的事情，尤其是沿海14个开放港口，搭乘了中国改革开放战略的顺风车，中国改革开放带来的经济社会发展优势都可以通过宁波港转化为宁波城市发展的优势。随着海洋经济的兴起和“一路一带”倡议的提出，宁波又面临着新的一轮发展机遇，宁波人有着极强的敏锐度，它们主动对接国家战略，敢于做国家战略的先行区，必将推动宁波在更大的国际舞台上大有作为。

      宁波的实践证明，21世纪海上丝绸之路出发点是港口建设和港口网络构建。迄今为止，中国沿海15个港口的运力多数位居世界前列，有的甚至攀升到前十名领军行列。今后，在推进21世纪海上丝绸之路建设过程中，要坚持以港口建设为先导，打造沿海港口为21世纪海上丝绸之路建设的领头雁，使之成为链接本土经济圈和海外经济圈的枢纽。只要这些港口与海外联系紧密了，21世纪海上丝绸之路就会越织越密，成为链接五洲四海的运输大通道。

      二、核心是维护海洋秩序

      与陆地重视经济带建设不同，海洋则更强调开展海洋外交和维护海洋秩序。在陆地上，地理区位、资源禀赋和人群聚居因素相对确定，各种经济资源和生产要素遵循经济地理学规律，向特定地区比如交通要道、大城市等集聚成经济区或经济带。在海洋上，气候变化莫测，人们只能凭借船只在海洋中穿梭，借助岛屿、礁石、码头、港口等提供补给和救助，而且还面临暗礁、鲨鱼、海盗、争端以及种种无法预测的意外因素威胁，故而人们在海洋上只能严格遵守海洋规律，遵循海洋航线，处理好自然、社会和人文关系，维护海洋秩序。因此，在推进21世纪海上丝绸之路建设的过程中，除了加强15个港口建设和推动港口间的互联互通外，核心是要重视维护海洋秩序，化解好各种纷争，保证海洋航线畅通无阻。

      一是化解海洋争端。

      海洋争端是21世纪海上丝绸之路面临的最重大挑战，妥善化解海洋争端是建设21世纪海上丝绸之路的前提。从中国沿海港口到南中国海以及延伸到印度洋的海域，是世界上商业航运最为繁忙的海域之一。尤其是沟通太平洋和印度洋的马六甲海峡，每年约有8万艘船只、装载价值约5000亿美元的货物通过这条海峡，随着中国经济崛起带来对能源供应的急剧上升，中国85%的石油依靠水路运送，多需要经过马六甲海峡。然而，与此同时，南中国海地区也是各方争端最为集中和最为脆弱的地区之一，中国与菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚和文莱等国在南中国海存在岛屿和海洋争端，加上美国、日本、印度等域外大国的介入，使得该地区局势变幻莫测，不时爆发令各方紧张的事件。因此，要想建设21世纪海上丝绸之路，化解海洋争端，稳定海洋秩序就成为首要的任务，没有和平发展的海洋秩序，21世纪海上丝绸之路无从谈起。

      20世纪80年代以来，为营造有利于国内现代化建设的周边和平环境，中国政府在南海争端上采取了海洋维稳战略，对中、越、菲、马之间的南沙群岛问题提出了“搁置争议，共同开发”的主张，强调以和平方式谈判解决国际争端，愿意在争议解决前，同有关国家暂时搁置争议，开展合作。尽管越南、菲律宾等国近年来频频通过出兵强占南海一些无人岛礁、抓扣中国渔民等制造争端，但中国并没有动摇海洋维稳的战略，始终强调通过外交渠道，以和平方式与有关国家商讨解决有关问题，主张有关各方在南沙问题上采取克制、冷静和建设性的态度。一个典型的例子是，中方积极推动东盟各国于2002年11月在金边签署了《南海各方行为宣言》，各方通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议。在争议解决之前，各方承诺保持克制，不诉诸武力或以武力相威胁，不采取使争议复杂化和扩大化的行动，并积极开展海洋环保、搜寻与求助以及打击跨国犯罪等国际合作，积累彼此信任。2014年，中国推动21世纪海上丝绸之路在南海的务实合作，努力将南海建成“和平之海”“友谊之海”“合作之海”。这一年，“南海行为准则”磋商会议密集召开，推动有关国家与中国相向而行。中国外交部长王毅2014年8月9日在出席中国－东盟（10+1）外长会后举行的记者会上表示，中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。在10月举行的落实《南海各方行为宣言》第八次高官会上，各方确认了处理南海问题的“双轨思路”，并批准落实宣言2014-2015年工作计划。显然，尽管南海依然争端不断，但中国致力于化解南海争端，缓和南海局势和推动建设和平合作海洋秩序的努力一直没有停止。

      二是维护航线安全。

      在浩瀚无垠的海洋上，渔船和商队面临着各种各样的安全威胁，除了国家之间因存在因岛屿主权争端和海洋执法冲突而引发的安全威胁外，商船最为繁忙的地区往往也是海洋安全最为严重的地区，比如海盗问题、海上恐怖主义、非法捕鱼、走私、贩毒、偷渡、奴隶贸易，以及其他针对人身和财产安全的海上暴力犯罪；特大自然灾害、人为事故灾难等等。其中，危害最大的是海盗和海上恐怖主义。国际海事局近期公布的数据显示，尽管2014年全球海盗袭扰案件跌至8年来新低为245件，但东南亚海域小型船舶被袭案件剧增，发生海盗抢劫（包括抢劫未遂）共183件，而2013年为150件，同比增长22%，得逞率同比增长20%，创下10年来新高。面临海盗威胁，海洋各国因往往只考虑本国利益，对反海盗存在着认识上的分歧，导致协调与合作不力，尽管各国都加强了巡逻，但由于没有形成国际警务合作机制，在反对海盗威胁方面并不是十分得力。随着亚太经济规模的进一步扩大，维护航线安全，加强国际执法巡航合作，越来越成为各国面临的共同课题。

      维护航线安全是一个极其复杂而敏感的问题，涉及到不同国家利益、主权、安全和复杂的国际深层矛盾问题。不过，作为一个海洋公共问题，维护航线安全成为各国开展国际合作的共同愿望，也是建立21世纪海上丝绸之路的重要保障。中国提出建设21世纪海上丝绸之路的重点就是建立通畅安全高效的海洋运输通道，中国应该在推动海洋执法巡航和国际警务合作上迈出新的一步，不仅仅强调海洋经济开发，更要关注海洋航线安全，维护海洋安全秩序。当然，维护海洋安全制度决不是中国一家的事情，需要各方共同努力，但作为地区海洋大国，中国应该大大方方地承担更多责任，在推动海洋对话、海洋合作和海洋安全秩序构建上发挥积极的建设性作用。为此，不仅要协调好外交、军方、海洋局、地方政府、企业等众多部门之间的关系，防止在海洋安全问题上出现“九龙治水”的混乱局面，而且也要大力加强与域内各国甚至域外国际社会的沟通、磋商和合作，通过开展深层次的合作，全力维护航线安全，为21世纪海上丝绸之路保驾护航。

      三是海洋开发治理。

      海洋开发治理是21世纪海上丝绸之路建设的目标和重要内容。之所以强调建设海上丝绸之路，归根结底还是为了谋求海洋各国的和平友好和共同繁荣。海洋是世界各国共同的财富，然而，由于各国仅仅从本国利益出发，盲目开发海洋造成无序开发、过度开发和粗暴式开发，导致严重的海洋不可再生资源的浪费使用问题和开发利用不可持续问题。比如大量原始海岸线、优质近岸海域被围填，海洋环境质量下降，潮间带生态系统、红树林、珊瑚礁等重要海洋资源大面积退化。

      海洋是21世纪各国发展的生命线。建设21世纪海上丝绸之路必须综合考虑海洋开发和海洋治理的问题，努力实现海洋可持续发展。一方面，要切实加强海洋油气、海洋矿产等不可再生资源勘探开发的科学统筹；另一方面，要加强可再生、可重复利用海洋资源和能源的开发利用的预见、防范和处理风险的经验和能力。因此，推进21世纪海上丝绸之路建设，有必要推动建立区域海洋治理结构，特别是针对海域划界争议，岛礁主权争端，海洋资源争夺，以及对于领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及公海区域内特定事项管辖权的法律立场分歧开展海洋对话，建立海洋合作机制，努力实现全球海洋善治，以共生性、克制性、有序性的合作新思维取代对抗性的“海权论”（Sea Power）旧思维，推动建立海洋综合管理（ICOM）和建立海上执法国际合作机制，这是实现海洋可持续发展的根本保障。

      三、如何推进21世纪海上丝绸之路建设。

      目前，由于美国在海洋中拥有强大的世界霸权地位，尤其在太平洋地区实行亚太再平衡的战略，对中国做海洋大国的努力保持高度的警惕，频频加入南中国海争端，南中国的局势充分表明21世纪海上丝绸之路建设并不会一帆风顺，一些可以预料和无法预料的矛盾和风险会很多。因此，中国在推进21世纪海上丝绸之路建设上，不能像丝绸之路经济带那样突飞猛进，而是要强调耐心周旋，稳妥推进，把各方面的争端控制好，努力塑造和平发展、合作共赢的海洋秩序。具体来说，可以从以下三个方面努力：

      第一，耐心推进与中美海上包容性外交。

      美国是中国建设21世纪海上丝绸之路最大的外部制约因素，强大的海洋实力及其在亚太地区所建立起来的盟国体系，可能决定着中国21世纪海上丝绸之路能否成功和能走多远。最近，在南海争端上的情况进一步印证了这一点。因此，妥善处理好与美国及其盟国的关系，将是21世纪海上丝绸之路计划的最重要一环。2014年11月13日，国家主席习近平在与来中国进行国事访问的美国总统奥巴马共同记者会上指出，中美要在亚太地区开展包容协作，应该致力于在亚太地区开展积极互动，鼓励包容性外交，共同为地区和平、稳定、繁荣发挥建设性作用。诚如习近平主席所说，“太平洋之大，足以容纳中美两国”，包容性外交是中美合作共建21世纪海上丝绸之路的一条重要道路。

      中美在亚太地区的包容性外交要求在四大议题领域中加以努力：一是和平问题。和平是中美两国人民和亚太地区人民的共同愿望，韩国已经提出东北亚和平合作构想，中国也应该提出亚太和平合作构想，推动中美建立21世纪海上和平对话机制，从中美在亚太地区的共享利益和亚太地区各国的共同利益出发，稳定海洋秩序，维护和巩固海上和平局面。二是发展问题。实现亚太地区的持续发展和共同繁荣是中美两国的共同目标，要围绕海洋合作开发，推动建立各种形式的海洋开发合作，包括提出中美太平洋联合科考倡议、亚太共同海洋政策和联合开发计划、海洋经济发展示范区等，实现海洋经济的共同发展。三是合作问题。针对一些敏感的热点争端问题，中美应该摒弃成见和偏见，一切致力于缓和海洋争端局势而非激化矛盾，对第三方挑起的争端问题，中美需要开展广泛的合作，履行大国责任，共同夯实21世纪海上丝绸之路的合作基石。四是共赢问题，中美要改变你赢我输、赢者通吃的冷战思维，在处理海上相关事务时，坚持以合作共赢的新型国际关系为指导，共同维护彼此的国家利益，尊重其他国家在海上的正当合法权益。应当说，只要中美在亚太地区的包容性外交开展好了，地区和平发展的势头就会得到维持，21世纪海上丝绸之路建设就有了战略保证。

      第二，积极开展与沿线国家的海洋沟通。

      在中国提出21世纪海上丝绸之路后，以东盟国家、南太平洋国家和印度洋国家为主要代表的沿线国家并不是十分清楚其中的内涵，需要建立多层化的沟通机制，积极开展与沿线国家的沟通协调，以便增信释疑。要积极参加现有的各种政策沟通和对话平台，向世界介绍21世纪海上丝绸之路的倡议和设想，与沿线国家的政策界、智库、媒体、企业和非政府组织广泛沟通，建立起“兵对兵，将对将，各行各业要通畅”的立体化沟通体系，通过深入细致的政策沟通和行动沟通，以增进沿线国家和民众对21世纪海上丝绸之路构想的了解。尤其是以世界和平论坛、香格里拉对话会、博鳌亚洲论坛、中国-东盟博览会、中国－东盟文化交流年等一系列活动为契机，积极构建友好城市和人文交流圈，夯实与东盟合作的基础。继续举办海上丝绸之路文化节，争取联合沿海城市召开海上丝绸之路沿线城市的经济合作会议，开展国际招商、投资、贸易的跨海合作，密切经贸、旅游、人员往来，开展历史研究及学术研讨。推进社会领域开放突破，拓展开放空间，提升开放发展水平。

      第三，推动实现“一带一路”陆海互通。

      随着丝绸之路经济带陆上通道的开通，中国沿海港口将成为欧洲经济圈和欧亚地区货物走向亚太地区的重要中转站，也是连接东南亚和日韩黄金航道的交通枢纽。为此，中国沿海港口要打造陆海空联动新走廊、构建区域交流新平台、完善开放合作新机制，加快实现“一带一路”陆海联通。在陆路通道上，努力推动与中西部地区公路、铁路互联互通，完善21世纪海上丝绸之路基础设施平台，争取建设国家级海铁联运综合试验区，在运价、海铁联运线路开通等方面获得优惠，促进海铁联运发展、扩宽港口腹地。在拓展海陆通道上，依托APEC港口服务网络，大力加强与东盟国家海运通道建设，推进21世纪海上丝绸之路沿海港口互联互通，完善中国—东盟港口城市合作网络和机制，构建海上丝绸之路旅游圈，进“海上驿站”建设，为海上丝绸之路提供安全的通道保障。在构筑航空走廊上，构筑便捷、高效的航空网络，搭建中国机场与东盟国家重点城市之间空中通道，大力引进国际国内投资商、运营商等航空战略伙伴，引入先进管理运营理念、国际货运资源、国际物流运营商，开通更多面向东盟国家的国际直航、经停线路，推进空港跨越式发展。在建设信息走廊上，搭建面向东盟国家的跨境电子商务及物流信息平台，推进21世纪海上丝绸之路区域信息互联互通，搭建面向东盟的跨境贸易电商服务平台，提供电商通关、数据交换、外贸协同、商务信息等综合服务，建设一条阳光、便利、放心的跨境网购新渠道。

      第四，推进海洋经济发展示范区。

      作为海洋经济发展功能区，中国沿海各港口在完善港口设施和综合运输网络基础上，应该大力加强海洋经济发展核心示范区建设，将合作交流领域更多地向贸易领域延伸，使港口的贸易环境能更多地与其他国家城市接轨。要有计划地与友好城市、友好交流城市的商会等贸易服务组织联手举办各类交流、展示活动，创新方式、途径，落实方案、项目，政府牵头，吸引企业参与，利益共享，鼓励、帮助更多的本地企业通过友好渠道走出去建立中转基地，海外基地应形成线、连成片，内外联动，共同推动向国内外贸易特色城市发展。要依托现有的各类海关特殊监管区、城市功能区，围绕贸易物流产业链，搭建一批贸易、物流、航运、金融等行业发展集聚区，申报综合保税区，谋划建设自由贸易（港）区。同时，按照“招大、引强、选优”的要求，积极吸引国际优质资本、国际知名企业机构、国际优秀产业人才扎根中国，广泛动员千军万马“走出去”，行商闯天下，全面融入国际经济大循环，努力构建全方位、高水平、深层次的对外开放新格局。

      总之，之所以强调建设中国沿海15个港口，最主要的意图在于建立一条通畅安全高效的海上运输大通道，引领21世纪海上丝绸之路建设的进程。在建立沿线国家港口之间互联互通网基础上，21世纪海上丝绸之路建设还面临着化解海上争端，维护航线安全和缔造海洋秩序等多方面的内容，核心是要重视维护海洋秩序，化解好各种纷争，保证海洋航线畅通无阻。在这一过程中，妥善处理好与美国及其盟国在亚太地区的包容性外交具有决定性意义，在今后较长一段时期内，中国需要谨慎处理好与美国及其盟国的关系，积极开展与沿线国家的多层化沟通，致力于缓和海洋争端，控制各种风险，全力维护和巩固和平发展的海洋秩序，这是建设21世纪海上丝绸之路的必要条件，也是推进亚太地区共同繁荣的内在要求。

      作者：赵可金　清华大学当代国际关系研究院副教授 察哈尔学会高级研究员